聚焦粮食结构调整探求农业供给侧改革0
聚焦粮食结构调整 探求农业供给侧改革
国务院新闻办公室解读中央一号文件
日前，《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》，即今年的中央一号文件发布。这是中共中央国务院连续发布的第13个指导“三农”工作的中央一号文件，也是“十三五”期间第一个中央一号文件。在国务院新闻办公室1月28日举行的新闻发布会上，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文和中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊解读了《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》有关情况并答记者问。
1.我国玉米的库存打破了记录，如何解决这个问题?如果要卖的话，用什么价格?从长期说，会不会取消这个政策?这个政策是为保证农民的收入，但是也带来了很多问题，如何解决?
陈锡文：中央一号文件中已经讲到了，今年要加快推进玉米的价格形成机制、补贴政策和收储制度。到目前为止实行的玉米收储制度实际上是2007年制定的政策，一直运用到现在。为了保证农民能够有个比较好的收益，每年在玉米上市之后，政府制定一个玉米的临时收储价格，这个价格从2007年开始第一次实行，对农民的玉米由国有的粮食部门实行收储，一直持续到2014年，每一年收储价格都有所提高，从最初的2007年时制定的每斤7毛钱，到2014年这个价格变成每斤1.12元，每斤提高了4毛2分钱，按现价相比，提了60%。这样保障农民的收入，也调动了农民生产玉米的积极性，所以这些年玉米的增产非常快，玉米也成为中国5个粮食品种中数量最大的一个品种。过去中国的粮食品种中稻谷是数量最大的，现在玉米是最大的。
但是反过来，又出现了新问题。因为连续多年的提价，玉米价格高于了国际市场。不仅如此，从2012年底开始，国际市场的玉米价格大幅度下跌，一个上涨、一个下跌，就出现了中国国内价格高于国际市场的情况，因此就出现国外玉米以及可以替代玉米的一些其他粮食品种大规模进入中国市场的局面，就产生了中国国内玉米产量不断增长但是进口玉米和玉米的替代品也在不断增长的问题。从价格上讲，中国自己生产的玉米没有价格竞争优势，所以都不得不进了仓库，现在玉米的库存可能是历史上的最高水平。
下一步如何解决?这个文件当中也提到了原则思路，就是坚持实行玉米价格由市场决定，同时对玉米的价格形成机制和补贴制度进行改革，实行价格和补贴分离的办法。前些年玉米临时收储价格不断提高，实际上不仅仅是玉米供求关系形成的价格水平，而且还包含着政府对生产玉米的农民的补贴，所以价格就显得比市场高得多。现在的情况下，要把补贴从价格中剥离，要价格根据市场的供求关系，回归到合理的水平。采取这种办法，非常重要的一点，农民会根据市场供求来决定种多少、按什么价格卖，按照基本的规律进行测算。如果国内的玉米价格完全按照供求由市场决定，它将理性地回归到和国际市场价格相近的水平。如果中国国内的玉米价格回到和国际市场相近的水平，大规模进口的现象就会明显减弱，就会为中国国产玉米提供市场。在这个过程中，如果大规模进口减少之后，不仅现在生产的玉米找到了市场销路，库存的玉米也会逐步消化掉。
从前年开始，中央政府已经在一些重要的农产品上开始实行这种改革，比如2014年东北和内蒙古的大豆实行了目标价格的改革制度，去年夏天又在长江流域实行了对油菜籽价格和收储制度的改革。去年9月份又明确提出对玉米临时收储价格的调整，从前年的每斤1.12元下降到了每斤1元钱。虽然价格降低了，还是高于国际市场。同时，这个价格还是由政府定的。今年国家正在研究怎么让价格的形成回归市场。这里有个重大的问题，价格由市场决定，农民的利益，政府也必须合理的保障，让农民获得合理的收益。具体的办法，有关部门正在按照一号文件提出的要求认真地进行研究。
2.去年秋粮收购特别是玉米收购引起了广泛的社会关注。当前我国粮食的供求形势究竟是什么样的?有没有具体的数字说明?此外，接下来会有更加合理的玉米市场价格形成机制和收储机制，主粮方面和其他粮食方面是否有同样的改变?怎样确定这是个合理的机制?
陈锡文：主粮主要是三大谷物——小麦、大米和玉米。小麦和大米是人们的口粮，这两个品种，中央已经多次在不同的文件中提到过，要坚持和完善践行的体制，所以这两个品种就目前来说，按照最低价收购的政策不会改变，但是要进一步完善，也说明它有改进的地方。这次对粮食问题在价格形成机制、补贴政策以及收储制度改革方面，最突出的是针对玉米，因为当前玉米的供求关系矛盾比较大。
我国去年粮食产量是12400多亿斤，前年的粮食产量是12150亿斤。这个产量虽然是连续多年一直在增产，但是它和国内的实际需求相比还是有缺口的。根据各方面情况的基本判断，现在从数量来讲，大概国内的供求缺口在400亿到500亿斤，也就是2000万—2500万吨，需求是大于供给的，所以从这个角度去讲，尽管年年丰收，但是人民生活水平在不断提高，还存在供求的缺口，也就是说还必须通过国际市场进口一部分粮食。这是一个基本概念。
数量是一个方面，但是品种结构又是一个方面。比如说现在进口粮食，实际的缺口就是2000万—2500万吨，但是去年我国进口的粮食包括大豆，实际进口超过了1.2亿吨。为什么进口量会比实际缺口大呢?有两个原因，一是品种结构。比如随着人民生活水平的提高，对植物油、畜产品的消耗越来越大，在加工食用植物油和供给畜牧业的饲料方面，大豆是一个非常关键的作物。因此，在人民生活水平提高的过程中，对大豆的需求增长是非常快的。但是由于在中国，大豆属于低产作物，而且它的经济收益也不太高，所以农民不大愿意种大豆。一方面大豆的需求不断增长，但是供给这些年不断下降。去年大豆总产量大概不到1200万吨，需求量远远超过了这个水平。去年进口的大豆超过了8000万吨，就是1600亿斤。可以想象，缺口只有四五百亿斤，但是光是一个大豆的进口就1600亿斤，说明缺口里面只考虑数量是不行的。1600亿斤大豆的进口，实际上就意味着满足大豆需求之外，还有大豆以外的其他产品实际上供给的数量是没有需求的，因为大豆顶掉了1000多亿斤。所以下一步农村改革中，很重要的是通过供给侧的改革，引导农民优化农业的生产结构，对有需求的产品要增加产量，对没需求的产品要逐步调减。
除了大豆的进口远远超出供求缺口之外，还有一部分是品种调剂所必需的，比如小麦和大米的有些品种，但是还有一些品种，实际上是用来替代玉米的，主要品种是大麦、高粱、玉米酒糟，还有木薯和木薯粉。根据海关的统计，这几个品种去年的进口量大概接近3500万吨，就是700亿斤。从这个角度去看，真正有需求的，除了大豆以外需要进行品种调剂的小麦和大米，大概就是三四百亿斤，通过国际市场调剂就可以了。玉米的替代品之所以这么大规模进口，完全是由于价格，工业的玉米价格高于这些产品的价格，它就进来了。如果让玉米价格回归到按供需决定的市场价格水平，一些替代玉米的品种其实不需要进口。
怎么叫合理的市场价格水平?就是你生产出来有人买，愿意卖，买卖都是双方自愿的，这就是个合理的供求均衡价格。就目前的情况来看，到目前为止还在实行玉米的临时收储价，但是已经从2014年每吨2240元降到现在每吨2000元钱。现在大体上从国外进口玉米，原则上到岸的价格加上1%关税，大概不会超过1600元，而替代品的价格可能还要略低一点点，每吨1500多元。这样的价格市场是接受的。饲料企业也好、加工企业也好，都愿意用这个价格。从目前的供求情况来看，从全球玉米和玉米替代品的供求情况来看，这个价格大概是一个比较合理的价格。当然，以后随着供求的关系它还会波动。现在基本的考虑是，所谓市场定价，就是要由消费者和生产者共同来议定这个价格水平。这个改革的具体措施还在进一步研究，到底政府再出一个临时收储价，还是价格就由市场决定，然后政府根据市场价和农民合理收入之间的缺口再对农民进行适当的补贴，具体的办法还在研究之中。
3. 我国农产品产量大幅度提高，充分说明农业技术和农业机械化发挥了重要作用。农民的收入得以增长，但是部分地区依旧有丰产不丰收的现象。如何能让土地增产、农民增收统一协调?国家有哪些措施?
陈锡文：据了解，增产不增收的情况确实是存在的，比如去年粮食增产了288亿斤，总产量提高了2.7%，当然它主要集中在一些粮食主产区。玉米现在是第一大产量作物。玉米的主产区主要在东北和内蒙古地区，其中吉林、黑龙江都是玉米最主要的产区。吉林主要提供商品玉米，由于去年价格下跌，所以农民在玉米上的收入不如原来想的那么好，产生了一定的收入增幅下降。
吉林省农民去年人均可支配收入大约增长5%，比今年全国农民收入增长7.5%要低。跟前几年相比，农民人均可支配收入一年大概增长10%上下，这个增幅也是下降的。所以，农民增收要通过很多办法，但是从主产区的情况来看，非常重要的就是要引导农民合理地调整生产结构，生产市场有需求的、能卖好价钱的产品。
4. 中俄农民合作应该朝着什么方向发展?目前中国已经从俄罗斯进口粮食，还有哪些合作的领域对中方来说比较重要?
陈锡文：中俄两国之间的农业合作，我个人认为前景是非常广阔的。因为中国是世界上绝大多数农产品的第一消费大国，但是中国人均耕地在全世界来讲是非常稀缺的，人均耕地只相当于世界人均水平的40%。从这个角度讲，中国将是一个非常巨大的农产品市场，而且在一定程度上，除了口粮之外，其他一些农产品也会通过国际市场来调剂。在这个过程中，俄罗斯是一个国土非常辽阔、耕地和潜在耕地数量非常巨大的国家，所以在这方面具有非常强的互补性。俄罗斯作为很多重要农产品的供给方，可以对中国的农产品市场起到一定的补充作用。
这些年来中俄两国之间的农业合作已经在积极开展，不断推进。有很多俄罗斯的农产品是中国有很大需求的，比如说大豆。大豆的缺口在中国非常大，现在国内消费的大豆80%以上是通过国际市场进口的。但是大豆从国际市场进口主要集中在南北美洲，主要是从美国、巴西、阿根廷进口，从俄罗斯也进口一部分，但是数量非常少。俄罗斯可以成为很重要的大豆生产国家，因为地域广大，特别是远东地区，已经有不少农民到俄罗斯租赁土地生产大豆，希望把这些大豆运回中国来，满足中国的市场需求。中国相当数量的小麦是从欧洲来的，俄罗斯也有自己的大粮仓，可以提供很多小麦的出口。
俄罗斯农业现在相当程度上供求之间也存在着一定的矛盾，比如新鲜蔬菜在俄罗斯很多地方的供给就明显不太充裕，甚至有所短缺。因为蔬菜生产是一种劳动密集型的生产。同时不少地方，包括远东，很多中国农民愿意到那里种蔬菜，之后直接卖给俄罗斯，满足俄罗斯市场，这方面的市场前景是很广阔的。
所以，中俄之间的农业合作有着非常广阔的前景。而且这两个国家，第一是近邻，第二在资源和产品方面、供给和需求方面有着非常好的互补性。下一步需要研究一些具体的政策性问题，比如说中国的农业生产者、农业企业到俄罗斯租赁土地，他们怎么适应俄罗斯的法律?如果是合法的租赁，俄罗斯怎么给他们提供必要的法律保障?比如中国农民生产的农产品，俄罗斯有着俄罗斯自己的标准，如何依照?比如化肥、农药等限制，怎么让中国的生产者能够了解这些规定?有些产品如果返回出口到中国，中国如何对待这些农产品?
5.中央一号文件提出要推进农业供给侧改革，调整农业生产结构。农业供给侧改革将如何具体展开?在农业产业结构调整上如何具体保护农业生产者的利益?
韩俊：今年的中央一号文件明确提出要加大创新驱动力度，要推进农业供给侧结构改革，加快转变农业发展方式。推进农业供给侧的结构性改革，核心是围绕市场的需求来进行生产，优化农业资源的配置，扩大农产品的有效供给，增强供给结构的适应性和灵活性，这是一个总的要求。
供给侧改革，中央一号文件有很多重要的政策部署，从当前来讲，主要是抓好六个方面的工作：
第一，调结构。要调整优化农业的产品结构、生产结构和区域结构。一号文件提出要“树立大农业、大食物”的观念，也就是不能单纯以增加产量论英雄，要念好山海经，要唱好林草戏，要合理开发更多农业资源。特别是提出要统筹粮精饲发展，要为消费者提供品种多样的产品，这是调结构。
第二，提品质。下大力气提高农产品的质量安全水平，要适应城乡居民食品结构升级的需要，大力推进标准化生产、品牌化营销，特别是要提高消费者对国内农产品的信任度，这一点是至关重要的。
第三，促融合。促进农村一、二、三产业融合发展，因为传统上的农业就是提供农产品。实际上农业是接二连三的，不光是提供产品，不光有生产的功能，它还有生态的功能，生产、生活、生态三生农业，要深度挖掘农业的多种功能，要把农业生产与农产品加工流通和农业的休闲旅游融合起来，培育壮大农村新产业、新业态，更好地满足全社会对农业多样化的需求。
第四，去库存。现在粮食、油料等很多农产品的库存相当庞大，去库存有一个过程，在去库存的过程当中也要把握好节奏，要防止打压现在的市场。因为现在农产品价格很多已经在下行了，如果把握不好节奏，可能下行的速度会更快一些，特别是玉米。因为粮食是商品，有的库存时限是有要求的，玉米库存有关部门正在加紧制定计划。
第五，降成本。这个潜力是非常大的，就是着力降低农业的生产成本、流通成本、营销成本。比如说减少化肥农药不合理的使用，把生产成本降下来，通过开展专业化、规模化的服务，降低农业的服务成本，实现节本增效。
第六，补短板。大力弥补制约农业发展的薄弱环节，比如说农业基础设施还比较薄弱，农业在生态环境方面、可持续发展方面还有很多薄弱环节。一号文件提出要持续改善农业的基础设施，加强农业资源的保护和修复，实施山、水、林、田、湖生态修复和保护工程，要扩大退耕还林还草的规模，要治理面源污染，推动绿色发展，就是讲的关于农业结构性改革的六项重要工作。
有一点需要强调，推进农业供给侧的结构性改革，还要进一步巩固和提升粮食的生产能力。当然粮食生产要尊重市场规律，要顺应供求的变化，要实时调整粮食的种植结构，特别是玉米非优势产区，要把产量压下来，要实施藏粮于地、藏粮于技的战略，真正加大对粮食主产区的支持力度，进一步强调调动农民种粮和地方抓粮的积极性。
6.今年又把转基因写到了中央一号文件里，用词是“慎重推广”，跟去年“加强科普”是不一样的。今年的转基因政策会不会有一些变化?
韩俊：新一轮的农业科技革命和产业变革正在孕育兴起，在农业生物技术领域，作为一个13亿人的大国也不能落伍。所以中央一号文件提出要加强农业转基因技术的研发，要抢占技术的制高点。
从国际上来看，虽然还存在一些争论，但是转基因作物商业化种植规模不断扩大，所有转基因产品在商业化种植之前都经过了大量的安全性研究和严格的评估审查。国际上对转基因产品的安全性是有权威性结论的，任何批准上市的转基因食品，可以说与传统的食品一样，是安全的。我们国家对转基因技术的政策是一贯的，是明确的。
今年中央一号文件专门强调要加强农业转基因技术研发和监管，在确保安全的基础上慎重推广。这里特别强调了要加强监管，从已经查处的极个别地区非法种植转基因水稻的情况来看，对转基因的监管还要进一步强化，要加强日常监管，要严格监督执法，特别是要严把三个关，一是研发试验关，二是品种审定关，三是生产流通关，一定要从源头上防止转基因的种子没有经过审定就非法流入市场。公众对转基因产品存在担心，完全是可以理解的，政府除了加强监管以外，要落实好转基因产品的强制性标识的要求，要保证公众对转基因食品有知情权、选择权。
7. 近年来，为了应对农产品价格所带来的市场波动风险，试点目标价格指数保险，中央一号文件连续3年都对此有所提及。这些年全国试点情况如何?下一步的推动计划是什么?
韩俊：农业保险，除了政府前些年提供保费补贴，即具有政策性的农业保险以外，最近几年在中国保监会的大力推动之下，农产品的目标价格保险方面的试点发展得非常快。据保监会提供的材料，起码已经有18个省份在开展这方面的试点。这个主要还是以地方为主在探索，很多地方是使用这个价格调节基金来支持农产品目标价格保险，这方面有很多很好的案例。比如说甘肃定西中药材的目标价格保险。中药材的价格这两年波动非常大，由1斤100多块钱掉到10多元钱。在保监会的支持之下，有关保险公司积极开展这方面的业务，在定西开展农产品目标价格保险以后，种植中药材农民的利益得到很大的保障，否则农民可能就是血本无归。现在上海对蔬菜提供这方面的保险。
总之，农产品目标价格保险刚刚起步，覆盖面还比较窄，这项保险是深受农民欢迎的。从试点的情况来看，需要政府加大支持力度，使它成为农业现代化的重要制度。